TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2905/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2905 de 2023
Referencia: Expediente CJU-4491.
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 15 Administrativo Oral de Barranquilla, y el Juzgado 09 Laboral del mismo Circuito.
Magistrada sustanciadora:
Cristina Pardo Schlesinger
Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 08 de abril de 2022 Javier Jiménez Márquez presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[1]. Mediante ella pretende que: se declare la nulidad de un oficio del 24 de marzo de 2021, por el cual la Alcaldía municipal de Usiacurí Atlántico le manifestó que denegaría una solicitud suya[2]. Conforme la demanda, el señor Jiménez Márquez le habría solicitado a la administración que: reconociera que entre ambos medió un contrato de trabajo verbal, y que le pagara unas acreencias laborales insolutas[3]. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de esas acreencias[4]. El demandante sostiene que durante la vigencia del contrato él prestó personalmente el servicio de celaduría en el cementerio municipal. Este vínculo se habría extendido desde el 17 de agosto de 2018 hasta el 17 de julio de 2020[5].
2. El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado 15 administrativo oral de Barranquilla[6] (en adelante, el Juzgado administrativo). Mediante auto del 28 de junio de 2022 esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción[7]. Explicó que dado que la pretensión principal del actor se basa en el reconocimiento del contrato verbal de trabajo, a fin de que le sean reconocidas y pagadas las prestaciones sociales dejadas de percibir, es claro que el conocimiento de este proceso radica en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral (en adelante, JOL)[8]. Señaló que el CPTSS le atribuye a la JOL el conocimiento de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo[9]posición recogida en el Auto 264 de 2021 de la Corte Constitucional.
3. En consecuencia, envió el expediente a reparto entre los jueces laborales del Circuito de Barranquilla el 15 de septiembre de 2022[10]. Su conocimiento le correspondió al Juzgado 09 Laboral de ese Circuito (en adelante, el juzgado laboral). Mediante auto del 27 de abril de 2023 también rechazó su competencia[11]. En síntesis, expuso que tal y como habían sido enunciadas en la demanda las funciones que el demandante habría desempeñado como celador del cementerio municipal (vigilancia, aseo, atención al público, exhumación de cuerpos, entre otras[12]), no se adecuaban a las propias de un trabajador oficial, a saber: construcción y mantenimiento de obras públicas[13]. Añadió que la Corte resolvió un conflicto interjurisdiccional similar mediante el Auto 1362 de 2022; y que atribuyó el conocimiento de ese asunto a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (o JCA).
4. El juzgado aboral remitió el expediente a la Corte Constitucional de Colombia, para que dirimiera el conflicto de competencia entre la JCA y la JOL. Fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 26 de julio de 2023; repartido a la magistrada sustanciadora el 03 de octubre siguiente; y entregado a su despacho el 05 de octubre de 2023.
II. CONSIDERACIONES
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
6. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[15]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[16], y el presupuesto normativo es aquél según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
7. Sobre el conflicto negativo de jurisdicciones, la Corte ha dicho que se presenta cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un asunto ( ) porque estiman que a ninguna le corresponde[17].
8. Con todo, la Sala Plena encuentra que en el asunto de la referencia se reúnen los tres presupuestos que configuran un conflicto de esa naturaleza, como pasa a explicarse.
a. El presupuesto subjetivo está acreditado. En efecto, las autoridades que rehúsan asumir el conocimiento de la demanda de Javier Jiménez Márquez en contra de la Alcaldía municipal de Usiacurí son dos autoridades que administran justicia dentro de distintas jurisdicciones. El Juzgado 15 administrativo del Circuito de Barranquilla integra la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Mientras que el Juzgado 09 laboral del Circuito de Barranquilla integra la jurisdicción ordinaria.
b. El presupuesto objetivo está acreditado. Esto se debe a que se constató la existencia de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó Javier Jiménez Márquez en contra de la Alcaldía municipal de Usiacurí.
c. El presupuesto normativo está acreditado. Como se mencionó en los antecedentes, el Juzgado administrativo manifestó, expresamente, los motivos de índole legal y jurisprudencial que le impedían asumir el conocimiento de esta demanda a la JCA (cfr. antecedente 2). Por su parte, el Juzgado laboral hizo lo propio, aduciendo, entre otras, razones de índole jurisprudencial (cfr., antecedente 3).
9. Así pues, verificada la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a dirimir el mismo.
Competencia de la JOL y de la JCA para conocer de asuntos de carácter laboral en los que está involucrada la administración. Reiteración de jurisprudencia[18]
10. La JCA es una jurisdicción de excepción que solamente conoce de los asuntos que le ha atribuido expresamente la Ley. El artículo 104 del C.P.A.C.A recoge algunos, entre los que se incluyen [l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado ( )[19]. Adicionalmente, el artículo 155.2 de ese cuerpo normativo señala que la JCA conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad ( ). Esta salvedad (que no provengan de un contrato de trabajo) se debe a que [l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales[20] están excluidos del conocimiento de la JCA.
11. Por otra parte, la JOL debe asumir el conocimiento de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo[21]. Entonces, toda controversia que surja en el marco de un contrato de esa naturaleza debe ser dirimida por la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria, independientemente de que uno de los extremos del litigio esté conformado por una entidad pública. Lo único que exige la Ley en este evento para que el demandante pueda convocar a la administración a comparecer a la JOL es que haya agotado la reclamación administrativa de la que trata el artículo 6º del CPTSS. Pero nada impide que los jueces ordinarios laborales juzguen a la administración cuando sea llamada a juicio ante ellos, para dirimir una controversia derivada del contrato de trabajo.
12. El problema en estos casos radica en definir si una controversia de carácter laboral tiene su origen en un contrato de trabajo celebrado por la administración, o en una relación legal y reglamentaria que vincula a un empleado público con el Estado. Por medio del Auto 1360 de 2022[22] la Corte Constitucional resolvió un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones que tenía por objeto definir qué autoridad debía conocer la demanda ordinaria laboral promovida por la señora [ ] en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y la Estación de Policía [ ], a través de la cual busca[ba] que se declar[ara] la existencia de un contrato de trabajo verbal entre ella y las demandadas y, en consecuencia, se le recono[cieran] los salarios y las prestaciones sociales dejadas de percibir, además de las respectivas indemnizaciones por la falta de pago.
13. En esa oportunidad la Sala recordó que, en términos generales, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo corresponden los asuntos de carácter laboral que puedan surgir entre los empleados públicos y el Estado, es decir que la relación existente entre estos tenga un origen legal y reglamentario. Mientras que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponderán las causas jurídicas originadas directa o indirectamente en el contrato de trabajo, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública. Precisó que para que se active la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una controversia de esta naturaleza se requiere la concurrencia de dos criterios, a saber: el orgánico y el funcional, esto es, la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica"'[23].
14. El criterio orgánico consiste en un primer elemento de juicio para atribuir el conocimiento de un litigio a la JCA o a la JOL. Supone que el juez del conflicto revise si la entidad demandada (para la cual el demandante dice haber trabajado) es de naturaleza pública o privada. Si la supuesta empleadora se trata de una institución privada, el juez del conflicto no podrá atribuir el conocimiento del asunto a la JCA, porque la relación laboral de los particulares entre sí no es de índole legal y reglamentaria, sino contractual. Por el contrario, si la demandada es una entidad pública, el juez del conflicto deberá atribuir el conocimiento del asunto a la JOL o a la JCA, dependiendo del resultado de la valoración del criterio funcional.
15. El criterio funcional consiste en un segundo elemento de juicio para atribuir el conocimiento de un litigio a la JCA o a la JOL. Si el demandante dice haber trabajado para una entidad pública, el juez del conflicto debe revisar cuál era la actividad que aquel habría desempeñado para la administración y evaluar si, según la regla de vinculación a la entidad demandada, debía vincularse a un empleado público o a un trabajador oficial para desempeñar esa función. Si la regla exige contratar a un trabajador oficial, la JCA no será competente para conocer de la controversia[24]. Si, por el contrario, la regla de vinculación señala que es necesario vincular a un empleado público para desempeñar esas funciones, la JCA deberá asumir el conocimiento de la controversia, porque ella está para conocer de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado ( )[25].
16. Sin embargo, la Corte Constitucional ha advertido que hay casos en los que no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-[26]. La Corte ha establecido que en esos casos específicos debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto[27] [énfasis fuera de texto].
17. En el Auto 1360 de 2022 la Corte definió que, por regla general, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre y cuando no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales[28]. La Sala siguió este mismo planteamiento en el Auto 1572 de 2022.
18. En lo que toca a la Jurisdicción competente para conocer de la pretensión consistente en que la administración reconozca y pague al ciudadano que trabajó para ella los salarios y demás emolumentos causados con ocasión de esa relación laboral, la Sala se pronunció recientemente mediante el Auto 446 de 2023. En síntesis, siguió la misma línea argumentativa y concluyó que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas en contra de un municipio, mediante las cuales se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales con ocasión de servicios prestados a dicha entidad pública, siempre que se constante que, prima facie, el demandante no se desempeñó como trabajador oficial, en la construcción ni en el sostenimiento de obras públicas.
19. La jurisdicción competente para asumir el conocimiento de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Javier Jiménez Márquez en contra del municipio de Usiacurí a raíz de la expedición del Oficio No. DA-100-034 del 24 de marzo de 2021 es la de lo contencioso-administrativo. La razón es la siguiente:
20. El señor Javier Jiménez Márquez asegura que prestó personalmente el servicio de celaduría para el cementerio municipal de Usiacurí entre el 17 de agosto de 2018 y el 17 de julio de 2020; que fue despedido de su trabajo; que le solicitó a la administración municipal que reconociera la existencia de ese contrato y que le pagara algunas acreencias laborales pendientes: la diferencia actualizada que resultara de la resta entre el monto del salario mínimo legal mensual vigente para la época del vínculo laboral y el monto que le pagaba la administración municipal cada mes. Asimismo, solicitó el pago de las prestaciones sociales causadas durante ese período.
21. La evaluación del criterio orgánico permite concluir que, si esa relación laboral existió, vinculó a una entidad pública y a un ciudadano. La razón es que el señor Jiménez Márquez asegura que el [a]lcalde del municipio de Usiacurí pasó por su domicilio para indicarle que lo había designado como celador del cementerio municipal y le explicó las tareas a ejecutar, su salario, su horario de trabajo y le entregó las llaves de la puerta principal[29]. Adicionalmente, señala que la administración municipal era quien se encargaba de pagarle la contraprestación económica por la prestación personal del servicio[30]. Es evidente que el municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado[31] es una entidad pública.
22. De la evaluación del criterio funcional no se sigue necesariamente que el demandante fuera un trabajador oficial. En el escrito introductorio el demandante asegura que las funciones que desempeñaba como celador del cementerio municipal consistían en abrir y cerrar la puerta principal; vigilar personalmente las instalaciones; mantener limpio el lugar; permitir visitas del público en el horario establecido; recibir las autorizaciones de la administración municipal para exhumar cadáveres, construir o reparar bóvedas o cilindros; informar cualquier anomalía a su superior; y ejercer el mantenimiento y la responsabilidad por sus elementos[32]. La enunciación de estas funciones no desvirtúa, per se, la ocurrencia de la regla general de vinculación a las alcaldías municipales, que es la de empleado público[33]; y, excepcionalmente para asuntos relacionados solamente con la construcción y sostenimiento de obras públicas la de trabajador oficial.
23. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo[34]
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 15 Administrativo Oral de Barranquilla, y el Juzgado 09 Laboral del mismo Circuito, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Javier Jiménez Márquez en contra de la Alcaldía Municipal de Usiacurí Atlántico con ocasión de la expedición del Oficio No. DA-100-034 del 24 de marzo de 2021.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4491 al Juzgado 15 administrativo oral de Barranquilla, para lo de su competencia, y para que, en la etapa procesal que corresponda, comunique la presente decisión a las partes del proceso y al Juzgado 09 Laboral del mismo Circuito.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] P. 51 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[2] P. 16 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[3] P. 31 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[4] P. 16 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[5] PP. 6 y 7 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[6] P. 51 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[7] PP. 53 55 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[8] P. 55 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[9] P. 54 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[10] Cfr., el documento 01ActaReparto .pdf dentro del expediente digital.
[11] Cfr., el documento 07AutoDeclaraConflictoCompetencia .pdf dentro del expediente digital.
[12] P. 3 del documento 07AutoDeclaraConflictoCompetencia .pdf dentro del expediente digital.
[13] P. 3 del documento 07AutoDeclaraConflictoCompetencia .pdf dentro del expediente digital.
[14] «ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones».
[15] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019).
[17] Auto 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] Este capítulo recoge algunas consideraciones del Auto 1572 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[19] Artículo 104.4 del C.P.A.C.A.
[20] Artículo 105.4 del C.P.A.C.A.
[21] Artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
[22] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. CJU-527.
[23] Esta regla ha sido aplicada en aquellos casos en los que el demandante alega la configuración de un vínculo laboral, a partir de la celebración de varios contratos de prestación de servicios con el Estado, respecto de los cuales se denuncia su posible desnaturalización y debido a ello la competencia radica en la Jurisdicción Contencioso Administrativa que es la facultada para evaluar las actuaciones de la administración. Auto 314 de 2021.
[24] Artículo 105.4 del C.P.A.C.A.
[25] Artículo 104.4 del C.P.A.C.A.
[26] Autos 863 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera y 441 de 2022, M.P. Karena Caselles Hernández (e).
[27] Autos 863 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera y 441 de 2022, M.P. Karena Caselles Hernández (e).
[28] Auto 1360/22, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. CJU-527.
[29] P. 6 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[30] Cfr., pp. 8 y 11 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[31] Art. 311 de la Constitución Política de Colombia.
[32] Cfr., p. 6 del documento 02DemandaAnexos.pdf dentro del expediente digital.
[33] Art. 292 del Decreto Ley 1333 de 1986.
[34] Auto 1362 de 2022.